Não há avaliação séria da eficácia de políticas fiscais sem números confiáveis
Por José Maria Arruda de Andrade
Gostaria de começar o texto desta coluna enaltecendo, sinceramente, a importância da transparência de informações, a maturidade das instituições que as geram e o elevado nível dos quadros de servidores públicos que se dedicam a realizar estudos que esclarecem a população.
Após a definição do Supremo Tribunal Federal (REs 596.614 e 592.891) de que empresas de fora da Zona Franca de Manaus podem se utilizar de créditos de IPI quando adquirem insumos da região que não recolhem o IPI[1], fiz pedido — em nome próprio — de dados mais detalhados valendo-me da Lei de Acesso a Informações (LAI).
A Procuradoria da Fazenda Nacional pulgou que a derrota custaria mais R$ 16 bilhões, o que foi amplamente pulgado e até utilizado por economistas para reiterar a sua aversão a esse tipo de incentivo. O ministro da Economia chegou a falar em custo de R$ 20 bilhões a R$ 30 bilhões.
Há muito tenho estudado as políticas econômicas que se valem de tributos, e algumas lições podem ser extraídas dessa difícil tarefa. As avaliações não devem ser apaixonadas. Não se deve analisá-las simplesmente no agregado (todas as renúncias). Não se deve confundir renúncias tributárias com opções constitucionais por mais de um tipo de tributação (algumas com repercussão econômica reduzida) e, sobretudo, avaliações de eficácia ou de eficiência devem levar em conta números confiáveis, e não o primeiro número que favoreça a sua visão de mundo.
Quando o número foi pulgado, logo desconfiei de sua inexatidão, já que representava a quase totalidade do custo do programa (R$ 24,3 bilhões em 2018)[2]. Além disso, como a política se vale de vários tributos, sendo, em sua maioria, tributos recuperáveis, o que parece ser uma economia tributária, muitas vezes revela-se mero diferimento de pagamento (quando não se permite o crédito).
A resposta à parte das 14 perguntas formuladas foi dada pelo Centro de Estudos Tributários e Aduaneiros da Receita Federal, a quem agradeço novamente.
Basicamente, o número estava equivocado, por levar em conta todos os tipos de operação de saída de produtos da Zona Franca de Manaus, e não apenas os insumos (excluído os concentrados). Tal depuração era indispensável, porque os concentrados possuem regime legal próprio, e os produtos acabados não dão direito ao crédito.
Em síntese, o novo valor apontado reduz os R$ 16 bilhões originais para R$ 1,86 bilhão por ano (11,63% do valor pulgado no calor da vitória dos contribuintes).
Outro achado na planilha apresentada é que a região não vive de “exportação de insumos” (como alegado pela PGFN e por alguns economistas), mas que possui, em sua maioria expressiva, operações de venda de produtos acabados (colunas da direita). Esse tipo de crítica já apareceu no estudo realizado pela FGV, com a nossa participação: “Zona Franca de Manaus: Impactos, Efetividade e Oportunidades”[3].
Outros pontos mais específicos serão abordados em outra oportunidade, mas o que se pode afirmar, desde já, é que, muitas vezes, a falta de identificação com políticas redistributivas é tão grande que alguns estudiosos verão todos os defeitos imagináveis nos esforços práticos para se atingir tais fins.
Nunca se trata de uma crítica sobre formas específicas de se atingir fins redistributivos (crítica interna), mas de forte preconceito travestido de tecnicismos que se valem da expressão “ineficiente” para atacar a redistribuição em si, e não a técnica fiscal utilizada.
Tenho sido um defensor da governança de todas as renúncias fiscais e subsídios. Os programas precisam ter metas o mais objetivas possível, formas de avaliação durante sua vigência, controle interno e externo e, sobretudo, estudos de resultados.
Como qualquer tratamento, sempre há a chance de uma acomodação que produza poucos resultados ou se revele muito custosa.
Outra coisa, entretanto, é considerar que a nossa República permita políticas econômicas rasteiras que ignorem, por completo, as determinações constitucionais fundacionais em torno da construção de um país melhor.
Os objetivos são ambiciosos e fornecem munição para aqueles que deles discordam.
Uma boa avaliação depende de boa vontade com o objeto de estudo, conhecimento dos fatos e busca de dados confiáveis. Melhor, ainda, se os estudiosos não buscassem camuflar suas ideologias em torno de tecnicismos retóricos que somente sobrevivem em ambiente pouco crítico de mobilização em redes sociais.
No campo das renúncias tributárias, tenho insistido que não se pode estudá-las no agregado. Contas agregadas têm a sua utilidade relativa, mas raramente completam uma avaliação coerente. Somar todas as renúncias e distribui-las regionalmente, por exemplo, demonstra a sua concentração na região sudeste, o que revela pouco e pode ser mal interpretado.
Quando se trata de política industrial, previsível será sua concentração nessas regiões (o que reforça a necessidade de termos alguma política que descentralize, ao contrário da abordagem das “vocações regionais”). Quando se trata de política de emprego, espera-se, de fato, que haverá maior direcionamento de recursos onde houver maior concentração de pessoas e melhor remuneração.
Reitero isso apenas para registrar que não se pode tirar de dois ou três números avaliações rasas e radicais.
Na avaliação das renúncias, deve-se classificá-las quanto ao escopo (função orçamentária por tipo de tributo, por eixo de atuação, por duração e assim por diante).
Avaliações simplistas não funcionam aqui. Até mesmo a exigência de que uma renúncia só pode ser implementada se não ultrapassar o prazo de cinco anos não passa pelo crivo de uma mais detida análise. Como fazer política estruturante de longo prazo, como nos obriga a Constituição, se as opiniões à margem do direito posto buscam receituário de curto prazo, mais aptos a solucionar problemas cíclicos em economias mais fortes?
Por outro lado, políticas anticíclicas não deveriam ter vigência indeterminada. A desoneração da folha de pagamento, por exemplo, nasce de uma preocupação com o cenário macroeconômico e tinha data de extinção. Quando se torna permanente, contudo, sem maiores ajustes, passa a ser algo fora de lugar.
Afirmações taxativas com números agregados raramente esclarecem algo e, em geral, camuflam desconhecimento ou opção ideológica.
Pois bem, trabalhar com esse tema exige análise de cada renúncia isoladamente (e por vezes seu vínculo dinâmico com outros programas), deve levar em conta as finalidades pretendidas e, até mesmo, separar o que é verdadeira renúncia de outras figuras do direito, notadamente: intributabilidade por desígnio constitucional (Zona Franca de Manaus e Simples, por exemplo); ajuste ao próprio fato gerador (parcelas de algumas das renúncias envolvendo o Imposto de Renda da Pessoa Física) entre outros.
Sem esse ponto de partida básico, uma avaliação começa mal. Apenas como exemplo: poderíamos considerar todas as deduções do Imposto de Renda com saúde como uma renúncia tributária ou a definição do que seria renda da pessoa não pode deixar de levar em consideração certas reduções (gastos) nos rendimentos brutos?
Outra questão: quando se trata de políticas estruturantes de longo prazo, não se pode esperar como resultado uma inversão, onde as regiões menos favorecidas se transformarão em polos econômicos muito mais desenvolvidos que os demais. Nesse sentido, o olhar do Sudeste de que uma outra região industrial não vai tão bem, além de ignorar a (des)industrialização no Brasil como um todo, não leva em conta que o fim pretendido era melhorar a região (o que levanta o dever de se analisar como seria se não houvesse a política).
Pois bem, a Zona Franca de Manaus tem recebido esse tipo de crítica, por vezes rasteira, sem dados, sem pesquisa e partindo de números equivocados. E as suas conclusões, como jargões de marketing, parecem seduzir muitas pessoas (incluindo os adeptos das reformas tributárias lineares, uniformes, aderentes aos manuais da boa tributação em outros países).
Em alguns textos anteriores, nesta mesma coluna[4], chamei a atenção a um primeiro ponto (que os economistas tendem a minimizar, mas que, no jogo democrático, se torna fundamental): a proteção à Zona Franca de Manaus não é renúncia tributária (gasto tributário indireto representativo de um desvio de sistema padrão).
Trata-se, em verdade, de uma opção constitucional por um tratamento tributário favorecido. Sem esse conhecimento mínimo de Direito Constitucional, não há como entender as decisões do Supremo Tribunal Federal que o reafirmam a todo momento.
A primeira conclusão aqui é que a sua revogação não pode prescindir de uma reforma constitucional (a exigir quórum qualificado para tanto).
A segunda, a Constituição possui persos dispositivos que nos impõe políticas semelhantes, de forma que a mera revogação sem uma alternativa protetiva de natureza regional está fadada à inconstitucionalidade (e não adiantará se recorrer à literatura econômica que ensina como os países periféricos devem se portar).
Ultrapassado esse ponto, sempre defendi que mesmo as formas alternativas de tributação por mandamento constitucional (como o caso) devem ser quantificadas e avaliadas. Não se trata de salvo-conduto ou cheque em branco. A sociedade e o poder legislativo precisam de elementos para avaliar a correção de suas decisões.
Pois bem, se os números estão equivocados, equivocadas serão as avaliações, seja por desconhecimento, seja por má-fé daqueles que discordam dos programas.
Há que se conhecer bem a legislação tributária e suas formas de apuração para bem compreender as características dos programas que dela se utilizam.
Um tributo que segue a sistemática da não cumulatividade, por exemplo, engana bem o efeito econômico da renúncia.
O custo da ZFM foi estimado em R$ 24,3 bilhões. Um dos componentes desse custo é o IPI-Importação.
Esse número acaba sendo a soma de vários tributos e situações distintas[5]. Vários de seus elementos, todavia, não configuram redução de carga tributária efetiva, já que tributos que não estão sendo pagos nem sempre dão direito a crédito.
Como exemplo, pela sistemática de apuração do IPI, o imposto pago na importação de bens daria direito a crédito no próximo IPI a pagar (venda interna).
Quando se impede a tributação de um bem que, na cadeia seguinte, daria direito a crédito do tributo recolhido, não se está a impor renúncia tributária, mas a se diferir tributo[6].
Se o cálculo da renúncia levar em conta meros diferimentos, a conta está superestimada. O mesmo vale para o PIS e para a Cofins. A renúncia verdadeira ou plena se dá em tributo não recuperável, como a que acontece no Imposto de Importação por empresa sediada na ZFM.
Ou seja, temos que ter muitos estudos de natureza fiscal, produzirmos e exigirmos mais números, mas, acima de tudo, deve-se evitar opiniões preconceituosas e estudos que alegam péssimo custo-benefício sem sequer questionar os números de partida.
[1] Essa foi a tese fixada pelo STF: "Há direito ao creditamento de IPI na entrada de insumos, matéria-prima e material de embalagem adquiridos junto à Zona Franca de Manaus sob o regime da isenção, considerada a previsão de incentivos regionais constante do art. 43, § 2º, III, da Constituição Federal, combinada com o comando do art. 40 do ADCT".
[2] DGT que instruiu o Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) de 2018.
[3] https://eesp.fgv.br/sites/eesp.fgv.br/files/estudos_fgv_zonafranca_manaus_abril_2019v2.pdf.
[4] https://www.conjur.com.br/2015-dez-20/estado-economia-existe-realmente-aumento-estrondoso-renuncias-tributarias; https://www.conjur.com.br/2017-jul-09/estado-economia-cono-entender-beneficios-tributarios-financeiros-crediticios e https://www.conjur.com.br/2019-abr-21/estado-economia-avaliacao-efetividade-zona-franca-manaus.
[5] Nesse sentido, ver o Painel de Renúncias tributárias Federais: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-lanca-painel-de-renuncias-tributarias-federais.htm.
[6] Várias dessas situações foram tratadas no Anexo I, de minha autoria com Daniel Monteiro Gelcer, do estudo FGV acima mencionado (coordenado por Márcio Holland): https://eesp.fgv.br/sites/eesp.fgv.br/files/estudos_fgv_zonafranca_manaus_abril_2019v2.pdf
24/06/2019 (00:00)